Strategia Europa 2020: a che punto siamo in Italia dopo il Jobs Act?


Tiziana Orru

L’articolo mette in relazione le indicazioni europee di Europa 2020 ed il Jobs Act la nuova riforma del mercato del lavoro in Italia.

1)     Crisi globale ed involuzione del diritto del lavoro e della protezione sociale.

Da molti anni ormai insigni economisti sono impegnati nell’analisi della crisi economica che, iniziata negli Stati Uniti a metà del 2007 con lo scoppio della bolla immobiliare, ha coinvolto il resto del mondo, tanto da essere definita globale.

Le conseguenze che si sono ripercosse in primo luogo sui mercati finanziari  hanno successivamente coinvolto i mercati reali e l’occupazione determinando una  forte recessione economica in termini di crisi del debito pubblico che ha colpito i paesi industrializzati dell’eurozona, tra i quali in maniera severa anche l’Italia abituata, sin dal dopoguerra, ad un crescente riconoscimento dei diritti sociali.

Per la prima volta dopo la crisi del “29 è tornato il grande spettro della deflazione capace di ingenerare forti inquietudini e di diminuire le speranze di miglioramento, almeno nel breve periodo, della situazione economica e con essa delle condizioni di vita.

Anche i non esperti di economia (come chi scrive) hanno avuto chiaro il risalto    del condizionamento che la crisi globale ha avuto e continua ad avere sull’evoluzione (rectius sull’involuzione) del diritto del lavoro e della protezione sociale, così come affermati nello Statuto dei Lavoratori del 1970 e nella successiva legislazione sociale.

Ma andiamo con ordine.

La crisi globale ha rivelato a tutti ed in maniera tangibile un mercato del lavoro sensibile alle congiunture economiche e alimentato da numerose forme di impiego atipico diverse dal contratto di lavoro a tempo indeterminato nonostante il legislatore nazionale e comunitario continui a definire quest’ultimo “forma comune di contratto di lavoro” .

L’Italia, in linea con altri Paesi europei, ha tentato inizialmente di fronteggiare l’emergenza -contraddistinta da un forte tasso di disoccupazione- ricorrendo a misure non strutturali incentrate sul potenziamento di istituti già esistenti quali ad esempio la cassa integrazione, così escludendo la platea dei lavoratori flessibili,  titolari di contratti a termine o di collaborazione,  che per primi hanno avvertito gli effetti della crisi in quanto immediatamente estromessi da imprese non più in grado di occuparli.

La risposta nazionale alla crisi è continuata con l’adozione di misure che hanno progressivamente indebolito i diritti sociali.

E’ sufficiente pensare al congelamento degli stipendi dei dipendenti pubblici, alla riforma delle pensioni varata dal ministro Elsa Fornero nel 2010 unitamente alla modifica della disciplina dei licenziamenti ed in particolare dell’art. 18 dello Statuto dei Lavoratori, per evidenziare la degradazione delle prerogative lavorative nel settore pubblico e privato.

Parallelamente, sempre sul fronte dei diritti sociali, la crisi ha messo in luce un forte indebolimento delle regole relative alla rappresentatività sindacale attraverso la modifica dei criteri di elaborazione del diritto sociale. Si pensi solo alla decentralizzazione della negoziazione collettiva attuata con la previsione contenuta nell’art. 8 L.148/2011 che rovesciando il rapporto tra contratto nazionale e contratto di secondo livello ha conferito efficacia erga omnes ai contratti collettivi aziendali applicati a tutti i lavoratori dell’azienda.

E’ innegabile la forte perdita di autonomia,  di libertà  e di potere negoziale dei sindacati  evidenziata dalla pressoché totale assenza di concertazione sul Jobs Act e di qualsiasi dialogo sociale in materia di contratto di lavoro a termine, lavoro interinale, apprendistato.

Ma l’aspetto che più di tutti ha impattato sulla riforma del diritto del lavoro e del sistema di protezione sociale nazionale e sulle politiche pubbliche in materia di occupazione è senz’altro identificabile nel sistema di governance economica europea.

A partire almeno dal 2010, a livello europeo, le soluzioni alla crisi sono state  costruite su tre pilastri: un programma economico sottomesso ad una sorveglianza più stretta degli squilibri di finanza pubblica, una stabilità della zona euro con il patto per l’euro più, un sostegno al settore finanziario e alla sua regolazione. Per garantire effettività alle determinazioni delle autorità europee sono stati affidati ampi poteri ai responsabili degli affari economici e finanziari della Commissione europea, compresa la possibilità di obbligare i paesi ad eliminare gli squilibri di budget e/o macroeconomici, sotto minaccia di sanzioni.

Seguendo le ricette somministrate dalla Commissione europea, dalla BCE e talvolta dal FMI, sempre in nome della flessibilità e senza alcun ripensamento nei confronti della nozione di lavoro di qualità, anche il governo Renzi è intervenuto con il Jobs Act a regolamentare massivamente il diritto del lavoro.

In primo luogo con il decreto Legge 20 marzo 2014, n. 34, convertito nella legge  16 maggio 2014, n. 78, è stato  definitivamente generalizzato il contratto di lavoro a termine senza causale, ora utilizzabile per soddisfare esigenze stabili di lavoro con l’unico limite del rispetto della percentuale massima del 20% della forza lavoro e della durata massima di 36 mesi in ogni caso derogabile dalla contrattazione collettiva anche aziendale, ai sensi dell’art. 8  della l. 148/2011.

Sarà compito della Commissione europea, già chiamata a pronunciarsi con numerose procedure di infrazione, a valutare il conflitto esistente tra i principi   contenuti nella Direttiva 1999/70/CE emanata allo scopo di evitare l’abuso della successione dei contratti a termine  e la possibilità di stipulare rapporti di lavoro a termine acausali con i limiti indicati dalla L. 148/2014, limiti che la CGCE 4 luglio 2005, causa C-212/04, Adelener, ha peraltro, già giudicato in contrasto con la clausola 5 della Direttiva in una analoga fattispecie della legislazione greca.

Il percorso di strumentalizzazione del diritto del lavoro al servizio delle politiche d’impiego iniziato con la L. 148/2014 che all’art. 1 testualmente recita:    “Considerata la perdurante crisi occupazionale e l’incertezza dell’attuale quadro economico nel quale le imprese devono operare, nelle more dell’adozione di un testo unico semplificato della disciplina dei rapporti di lavoro con la previsione in via sperimentale del contratto a tempo indeterminato a protezione crescente e salva l’attuale articolazione delle tipologie di contratti di lavoro,…”. è proseguito con il secondo atto con il quale è stata emanata la  delega sul mercato del lavoro Legge 10.12.2014 n° 183.   

Senza pretesa di condurre una ricognizione della legge, ed in attesa di conoscere il testo di tutti i decreti di attuazione, è possibile già da ora cogliere alcuni spunti normativi idonei a realizzare un consistente depotenziamento dei diritti dei lavoratori, così come riconosciuti dallo statuto dei lavoratori, sia nella fase di gestione che di conclusione del rapporto di lavoro, mentre è ancora arduo, stante la estrema vaghezza della delega, capire quali benefici potranno derivare dalla manifestata intenzione di “promuovere, in coerenza con le indicazioni europee il contratto a tempo indeterminato come forma comune di contratto di lavoro, rendendolo più conveniente rispetto agli altri tipi di contratto in termini di oneri diretti e indiretti” non prima di avere individuato e  analizzato “tutte le forme contrattuali esistenti, ai fini di poterne valutare l’effettiva coerenza con il tessuto occupazionale e con il contesto produttivo nazionale ed internazionale, in funzione di interventi di semplificazione, modifica o superamento delle medesime tipologie contrattuali”.

La riduzione di tutela è manifesta nella modifica dell’art. 4 St. Lav. in tema di controlli a distanza dei lavoratori, e del divieto di jus variandi -previsto dall’art. 2103 c.c.- in caso di processi di riorganizzazione, ristrutturazione o conversione aziendale”  (art. 1, co. 7, lett. e) e nel ritocco del catalogo delle sanzioni in caso di licenziamento illegittimo, che ha relegato la reintegra nel posto di lavoro ad un’ipotesi meramente residuale e l’ha totalmente esclusa in caso di licenziamento collettivo.

I primi due schemi di decreti  attuativi della legge delega 10 dicembre 2014 n. 183,  attualmente in fase di approvazione, svelano già le future ricadute sul sistema giuslavoristico.

L’attuale struttura salariale sarà inevitabilmente coinvolta dalle nuove regole di flessibilità in uscita. Con l‘abolizione della reintegra nel posto di lavoro per i neo assunti e la previsione di un indennizzo predeterminabile in ragione dell’anzianità di servizio quale sanzione in caso di licenziamento, i lavoratori più anziani saranno più facilmente sostituibili con lavoratori giovani. Di conseguenza è facile ipotizzare un arresto della crescita dei salari in rapporto con l’età del lavoratore e  con la produttività. Un lavoratore anziano pagato molto più della sua produttività rischierà sicuramente di essere licenziato. Non l’anziano di oggi, che è ancora protetto dal vecchio regime, ma quello di domani, che entra nel mercato del lavoro con le nuove regole.

L’esclusione dell’applicabilità delle disposizioni della legge n. 92 del 2012 (legge Fornero), sia ai licenziamenti intimati ai nuovi assunti che a tutti lavoratori delle imprese che aumentano gli occupati oltre i 15, di fatto legittima la coesistenza di tre differenti regimi normativi sostanziali e processuali in ragione del periodo di assunzione e di licenziamento dei lavoratori che richiederà agli operatori del diritto e ai datori di lavoro un forte impegno nella verifica della disciplina applicabile alle singole fattispecie. Situazione ancora più complessa in caso di licenziamento collettivo, ove gli eventuali vizi della medesima procedura potranno giustificare l’applicazione del regime reintegratorio o risarcitorio a seconda del periodo di assunzione dei lavoratori.

In sostanziale continuità con la legge Fornero anche il Jobs Act tenta di contemperare la maggiore flessibilità in uscita con la modifica del sistema di sicurezza sociale nel tentativo di equilibrare l’obiettivo di flexsecurity che ha condizionato la legislazione degli stati comunitari degli ultimi anni.

Con il Jobs Act cambia radicalmente l’impianto delle politiche del lavoro, volte non più alla tutela del posto di lavoro, ma orientate verso la tutela dell’occupazione in generale e del reddito in caso di disoccupazione con conseguente  necessità di un approccio moderno alle politiche pubbliche, fatto di progettualità, monitoraggio e formazione ed in maniera complementare è indispensabile stanziare risorse adeguate per finanziare politiche attive e passive. Ma è credibile promettere un sistema di flexicurity a spesa praticamente invariata? La flexicurity  va attivata nel suo insieme. Non ha senso, infatti, pensare di attuare la flexibility prima e la security poi.

La legge delega sul piano della sicurezza sociale si articola  in due direzioni:  “strumenti di tutela in costanza di rapporto di lavoro” e “strumenti di sostegno in caso di disoccupazione involontaria” e prevede l’armonizzazione dei sussidi di disoccupazione, la riorganizzazione delle politiche attive e la possibilità di un salario minimo legale. La sforzo del legislatore, sicuramente apprezzabile sul piano del linguaggio – gli ammortizzatori sociali  diventano categoria di sostegno del reddito- e sotto il profilo della semplificazione burocratica, non pare tuttavia raggiungere il desiderabile traguardo della effettiva universalizzazione dei trattamenti.

La legge delega nulla dice, infatti,  su uno degli elementi cruciali per trasformare il sistema nel suo complesso: l’istituzione del reddito minimo garantito, previsto dalle linee guida della Strategia europea 2020 ed ormai da tutti i modelli di welfare europei.

Non ostante l’esplicito intento espresso con la “universalizzazione del campo di applicazione dell’ASpI” é un legislatore timido quello che estende l’AspI ai lavoratori con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, fino al suo superamento e prevede come solo “eventuale” l'”introduzione, dopo la fruizione dell’ASpI, di una prestazione eventualmente priva di copertura figurativa, limitata ai lavoratori, in disoccupazione involontaria, che presentino valori ridotti dell’indicatore della situazione economica equivalente” (art. 1, co. 2, lett. b, 5).

Solo la “prevista eliminazione dello stato di disoccupazione come requisito per l’accesso a servizi di carattere assistenziale” (art. 1, co. 2, lett. b, 6) si colloca in una prospettiva concretamente solidaristica utile a realizzare gli obiettivi che l’Europa si è posta entro il 2020 con la Strategia Europa 2020 varata nel 2010.

Nella sua comunicazione dal titolo “Europa 2020 – Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva”, la Commissione propone di assegnare all’UE cinque grandi obiettivi, tra cui quello di ridurre di 20 milioni il numero di persone minacciate di povertà; ritiene che la povertà e l’esclusione sociale debbano essere debellate attraverso misure credibili, concrete e vincolanti; ritiene che tale obiettivo dovrà essere raggiunto mediante misure idonee e concrete, in particolare con l’introduzione di regimi di reddito minimo in tutti gli Stati membri.

Siamo a metà del percorso e l’Italia, secondo i dati  Istat di ottobre 2014 , è ancora ben lontana dal raggiungimento degli obiettivi. Il traguardo assegnato del tasso di occupazione (67-69%) è lontano: al momento ci fermiamo al 60,2%; gli investimenti in ricerca e sviluppo  presentano un notevole  divario con l’obiettivo prefissato (1,25% attuale contro 1,53%/Pil) e con riferimento alla lotta alla povertà e all’emarginazione  la crisi ha  notevolmente aggravato la situazione: a fronte di un obiettivo che prevede la riduzione di 2,2 milioni di individui a rischio povertà o esclusione sociale, il dato percentuale è peggiorato sensibilmente passando dal 23,8% del 2010 al 28,4% del 2013, il 12,6% delle famiglie è in povertà relativa e il 7,9% è in povertà assoluta.

Gli interventi normativi contenuti nella legge delega, purtroppo, non sembrano sufficienti ad invertire la tendenza, soprattutto non sembrano adeguati a migliorare le condizioni di vita dei cittadini garantendo un’esistenza libera e dignitosa così come affermato nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, nelle disposizioni che regolano i diritti sociali della Carta dei diritti fondamentali dell’UE (Carta di Nizza)nelle raccomandazioni del Consiglio Europeo (raccomandazione 92/441/CEE, che riconosce “il diritto fondamentale della persona a risorse e a prestazioni sufficienti per vivere conformemente alla dignità umana”.

 

2)    Quando c’è vento forte, puoi decidere di costruire pareti, oppure mulini a vento.

L’affermazione dei principi cardini di uguaglianza sostanziale e di solidarietà (artt. 2 e 3 Cost.) consentono di impostare almeno per linee generali la questione della risposta alla crisi economica in maniera diversa: cominciando con il dare valore ai diritti fondamentali della persona. Adottare politiche che tentino di migliorare il contesto economico, dimenticando, se non acuendo la crisi sociale, non può che contribuire ad aumentare le disuguaglianze  garantendo solo ad  alcune categorie di privilegiati  il diritto all’inclusione sociale.

Economicamente è provato che i regimi di reddito minimo sono uno strumento importante per sostenere l’accesso al mercato del lavoro e svolgono un  importante ruolo di carattere anticiclico, soprattutto in tempi di crisi, fornendo risorse aggiuntive per rafforzare la domanda ed i consumi. Si parla spesso di numeri, di stime, di conti, ma l’esperienza europea ha dimostrato che il rafforzamento dei regimi di reddito minimo costituisce un elemento centrale nella lotta alla crisi in quanto gli investimenti di contrasto alla povertà apportano un contributo importante alla riduzione dei costi di lungo periodo per la società. Mentre  è riconosciuto che l’esclusione permanente di vaste parti della società indebolisce la competitività dell’economia.

Se non possiamo più difendere il posto di lavoro è fondamentale difendere la persona con un sussidio universale, aiutandola a riqualificarsi e rendendo anche  possibile che cambi  lavoro durante la vita.

Appare oggi sempre più necessario lottare contro un esempio di persona ridotta a homo economicus, in favore di un modello sociale fondato sulla solidarietà e sull’equilibrio tra valore della persona e PIL.

Una parte della moderna economia ha messo in evidenza la limitatezza e l’aridità di una definizione del  livello di sviluppo della società basata esclusivamente sulla consistenza del PIL. “Non troveremo mai un fine per la nazione né una nostra personale soddisfazione nel mero perseguimento del benessere economico, nell’ammassare senza fine beni terreni. Non possiamo misurare lo spirito nazionale sulla base dell’indice Dow-Jones, né i successi del paese sulla base del prodotto interno lordo (PIL). Il PIL comprende anche l’inquinamento dell’aria e la pubblicità delle sigarette, e le ambulanze per sgombrare le nostre autostrade dalle carneficine dei fine-settimana.“(Robert Kennedy -18 marzo del 1968-discorso all’Università del Kansas)

L’obiettivo è di non considerare il PIL come l’unico metro di misura per valutare la ricchezza di un paese e della sua popolazione. Da sola, infatti, questa misura è incompleta: dice quanta ricchezza monetaria c’è all’interno di un territorio, ma non quanto benessere c’è fra i suoi abitanti. L’idea che il Pil non sia più l’unico strumento per misurare la vera ricchezza del paese impegna ormai da anni economisti governi e istituzioni internazionali nel tentativo di sperimentare e nuovi criteri capaci di dire quanto si viva bene in un territorio.

Recentemente anche l’Ocse si è dotata di nuovi strumenti per calcolare il livello di benessere dei Paesi Ue  e  ha elaborato un proprio indicatore di benessere, il Bli, acronimo di Better Life Index. L’indice Ocse è  basato su parametri diversi da consumi, investimenti ed esportazioni, e classifica i suoi trentaquattro paesi membri in base ad 11 criteri: abitazione, reddito, lavoro, partecipazione civile, istruzione, ambiente, amministrazione, salute, soddisfazione personale, sicurezza ed equilibrio tra lavoro e privato.

 In Italia  l’Istat  ha creato d’intesa con il Cnel un gruppo di indirizzo sulla misura del progresso della società italiana, composto da rappresentanze delle parti sociali e della società civile. L’obiettivo dichiarato è di costruire un approccio multidimensionale del benessere equo e sostenibile (Bes), che possa integrare il dato della ricchezza nazionale con altri parametri, fra cui le diseguaglianze (non solo di reddito) e la sostenibilità, non esclusivamente ambientale.

Stiamo vivendo una “decrescita infelice” in un continuo ripiegamento su noi stessi che oltrepassa i dati economici fino a raggiungere la paralisi della fiducia nel futuro. Forse è venuto veramente il momento di cambiare modello economico e di entrare finalmente nel XXI secolo.